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【洞见】时殷弘:美国及其他主要国家对华政策与未来世界格局


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新冠肺炎疫情使百年未有之大变局加速变化,更趋复杂。在此背景下,美国及其他一些主要国家的对华政策正在悄然发生变化,未来的世界局势也初现端倪,很多问题值得我们关注和探究。

本文作者系盘古智库学术委员会副主任委员、顾问,中国人民大学杰出教授、国务院参事时殷弘。文章来源于《国际安全研究》2020年第六期。

新冠肺炎疫情使百年未有之大变局加速变化,更趋复杂。在此背景下,美国及其他一些主要国家的对华政策正在悄然发生变化,未来的世界局势也初现端倪,很多问题值得我们关注和探究。

大疫情影响大乾坤。当前,由特朗普政府自2018年年初发动的历史性对华超强硬政策,正被迫悄悄地在战略和经贸阵线上收缩。战略阵线上,形势复杂,有时甚至自相矛盾。一方面,美国的以下活动多半由于新冠肺炎疫情的猛袭而在减少、放缓甚或暂停:强化在东海地区针对中国的美日联合军事行动;建设与日本、澳大利亚和印度的印太四国战略联盟;加强与台湾当局的战略及军事合作和对台军售。另一方面,美国又在强化针对中国的军事活动。2020年3月25日、5月13日、6月4日、8月18日和8月30日,美国导弹驱逐舰穿过台湾海峡;3月27日,订立严重升级美国对台“外交”支持的所谓“台北法案”;6月9 日,美国海军运输机极罕见地招摇飞越台湾岛上空;8月4日,美国卫生和公众服务部部长阿历克斯·啊扎尔宣布作为贯彻2018年所立“台湾旅行法”的行动率团访问台湾,为1979年中美建交以来美国访台的最高级别官员和唯一的内阁部长;美国海军在临近菲律宾的南海海域大张旗鼓地进行导弹实弹发射;美国海军战舰3月至5月四次在南海进行挑战中国主权声索的“航海自由行动”,7月14日和8月27日又进行两次;美国军机在南海上空的飞行频率大为增长,2020年上半年达2000架次;美国两支航母打击群7月4~10日在南海演习,7月17日起再度进行,为2014年以来第一次、2001年以来第二次双航母打击群在南海演习。

经贸阵线上的局部收缩少有怀疑。2020年1月,中美达成第一阶段贸易协议,其主要内容是中国以两年内将从美进口剧增一倍即2000亿美元等承诺,交换美国取消对1660亿美元中国对美出口征收高关税的决定,同时,美国将1220亿美元中国对美出口征收的高关税税率降低一半。中美贸易战首次显著降级。然而,剧增从美进口的承诺超过中国经济在增长率持续降低情况的实际需求,潜在抬升两年期过后美国继续对华强卖的“参考水准”,加重了中国持续减少的外汇储备负担,并且非常显著地缩小中国大量增购其余发达国家及若干发展中大国的产品的需求和能力,从而给中国增添外交和战略困难。

至于第二阶段贸易谈判,已经变得庶几不可望,而第二阶段贸易协议则肯定不可及。特朗普7月10日对新闻界说,对华关系已被中国“本可制止、但未制止”的新冠肺炎疫情“严重损害”,他不再想签署第二阶段贸易协议。在特朗普看来,中国既无力如数履行将从美进口翻番的承诺,也更无意愿接受美国大幅度变更经济体制和产业政策的要求,因而贸易谈判已无多大实际意义,他的政府将无限期地维持高关税战,经久保持对至多3720亿美元中国对美出口征收的高关税。

在对华政治/意识形态阵线上,特朗普政府继续遏阻和推回中国在美国的“软权势”投射。2020年3月初,将中国驻美官方新闻机构定作“外国使命团”(“foreign mission”),并驱逐其160名新闻工作者中的60名;三个多月后,又有4家中国驻美官方媒体机构被定为“外国使命团”;8月13日,在美孔子学院被美国国务院定为“外国使命团”,性质为“用中国政府资金从事中国对外宣传”。

6月24日,在亚利桑那州首府,美国总统国家安全事务助理罗伯特·奥布赖恩发表精心炮制的长篇演讲,将特朗普政府对中国的政治和意识形态抨击升级到最高峰。奥布赖恩在演讲中声称,中共领导人正在谋求超出中国国界的意识形态控制,大力“按照中共的想法去重塑世界”,在过去多年里投入巨额资金用于海外宣传,旨在“消灭世界范围内不友好的中文媒体机构”和影响英文媒体渠道。他指责称,几十年来美国朝野劝诱中国将领导制度温和化、自由化的努力自食恶果,导致“20世纪30年代以来美国对外政策的最大失败”,直到特朗普逆转两党一致的既定政策即包容中国为止。

7月14日,美国东亚和太平洋事务助理国务卿史达伟在华盛顿演讲,说“中国的新帝国行为方式就其性质而言并非偶然,而是民族主义和马列主义心态的一个本质特性”。这个演讲可谓就中国对外行为的根源为奥布赖恩演讲作注,也为前一天宣布的关于中国在南海的海洋权益声索“完全非法”的“蓬佩奥主义”敲鼓,与 1947年乔治·凯南署名“X”的文章《苏联行为的根源》何其相似乃尔,世界无疑已重新响起往昔冷战缘起时的意识形态号角。

7月23日,作为特朗普政府全面猛烈抨击中国、武汉军运会中国基本政治和社会体制以及对外政策体系的意识形态运动的新高潮,也作为逆转美国数十年来对华政策根本特性的最正式宣告,国务卿蓬佩奥在加利福尼亚州尼克松图书馆发表耸人听闻的演讲,宣称从尼克松1972年访华开始的“盲目对华接触的旧范式已经失败”。

“我们决不将它继续下去。我们决不回返之”。他说,“真相在于我们的政策——还有其他自由国家的政策——振兴了中国失败着的经济,但只见到北京噬咬国际喂养之手”;“倘若我们现在不行动起来,最终中共就将侵蚀我们的自由,颠覆自由社会建造的基于规则的秩序。倘若我们现在屈膝服从,我们孩子们的孩子们就可任由中共宰割,后者的行动是对自由世界的首要挑战”。这绝对构成新冷战宣言。

中国与俄罗斯之间似乎出现了一种较急剧的潜在疏离。两国元首除2020年4月16 日和7月8日互通电话和表示彼此支持之外,约六个月时间里很少有多年几乎一向频繁、热情和常态化了的公开联络。与此形成鲜明对照,普京却在3月30日开始的两周内,接连四次与特朗普通话,商议美俄两国在抗击新冠肺炎疫情和稳定全球能源市场方面合作的可能。4月26日,普京与特朗普就二战末苏军与美军在易北河会师发表罕见的联合声明,将此作为俄美两国可以合作的例证。值得注意的是,俄罗斯担忧过深地卷入急速加剧的中美竞斗,渴望保留或加强其对外政策的独立性。某些俄罗斯对外政策思想界“大腕”近来敦促俄联邦政府倡导一种在中美之间的“新不结盟”路线,并且尝试引领“一个国家共同体,它们都不愿站在任何全球或区域霸权的觊觎者一边”。

澳大利亚政府在美国敦促下积极地配合其方针。它率先提出需对新冠肺炎疫情的起源和传播作国际独立调查,而后又早早宣布参与就香港国家安全法制裁中国香港特区,且大致同时宣布今后十年猛增军事预算近2000亿美元,用于增强在南太平洋和中太平洋针对中国的海空军远程战力。

印度于2020年4月中旬通过法规,严厉限制中国对印直接投资。6月15日,在克什米尔地区加勒万山谷发生导致45年来最激烈的中印武斗,由此印度国内的情绪大为增进。莫迪政府显著增加了克什米尔地区中印实际控制分界线附近的前沿军力部署,中印军队9月上旬又在班公湖附近发生冲突,其间出现了45年来首次中印间鸣枪事件。

日本政府总的来说呼应美国在诸关键问题上的对华政策。美日近来完成日本购买105架美制F-35战机的协议,成为加大美日联合对华战略武力优势的重大举措。安倍首相3月初在他主持的一次“未来投资理事会”闭门会议上保证,会采取措施鼓励日本公司将高附加值产品的制造从中国撤回。日本国会在新冠肺炎疫情巨额救市拨款内专门分出22 亿美元,用以资助从中国撤出的日本企业。内阁官房长官营义伟6月8日公开说,日本处于对制定香港国家安全法表达“严重关切”的前列。两天后,安倍对国会说,日本希望带头促使七国集团就香港局势发表联合声明。

韩国现政府新冠肺炎疫情发生以来的相关行为表明其对华颇为友善,但是否能顶住美国的劝诱和压力还有待观察。特朗普政府正在酝酿实施“经济繁荣网络”计划,促使全球供应链脱离中国,该计划将韩国当作它争取的一个重要伙伴。

西欧主要国家大体上对中美竞斗采取中立态势,或者说在有些领域较接近美国,在另一些领域较接近中国。它们在当今世界政治头等热点问题上跟进美国对华攻击,同样认为中国政府所谓对疫情有所“隐瞒”和“造假”,并且同样抨击中国制定和实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,抨击中国在新疆和南海问题上的立场和政策体系。在高技术领域与华“脱钩”是美国政府对欧洲盟友提出的要求,而它在疫情期间跨越大西洋得到较多呼应。据报道,英国首相约翰逊已指示起草计划,到2023年将华为公司在英国5G网络开发中的参与减少至零。

就高技术领域内的“脱钩”趋势与政治及意识形态领域内的对抗格局而言,整个西方发达国家与中国之间的对立已经明显甚而相对固定,即使西方发达国家内部歧异多发和大致没有“领导”。一些势力正在鉴于这种局面作跨国意识形态动员及政治协调。6月初,美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、德国、瑞典、挪威以及欧盟的一些议员成立“中国问题议会间同盟”,声称鉴于“中国统治下的中国代表一项全球性挑战”,因而该同盟成员应“站在一起协调回应这一大挑战”。

此外,与全球治理的前景直接相关的一个事态,在于中国因特朗普政府弃置美国原先的“全球领导作用”而填补真空的机会有限,小于目前国内外不少人所预言的。中国在世界上的“软权势”吸引力,中国的可用资源和经验,都相当有限,而中国将遭遇的相关国内外障碍将相当巨大,包括新冠肺炎疫情导致的种种复杂性。

上述俄罗斯对外政策思想界“大腕”们的言论以及德国总理默克尔和法国总统马克龙的一些众所周知的“世界观言谈”,连同印度尼西亚外长2020年9月8日关于其国家以及东盟“不想被拖入(中美)竞斗”的明确表示,已经提示未来世界的某种意识形态格局,它基于未来世界的权势、利益和心理格局。在迟早会到来的“后疫情时代”,除去站在中国或美国一边的很少数“忠诚协从”,世界其余国家出于各自国家利益的考虑,将被迫在不同程度上较偏向美国或较偏向中国。与此同时,它们会努力维持或争取自己在不同程度上的中立和政策独立,在某些领域较靠近美国,在另一些领域较靠近中国。全球政治经济和“心理世界”将分裂为两个“紧密阵营”和一个非常巨大的“中间区”。“中间区”包括某些大国,其单个的分量虽然不如中美两国,但它们具有足够的力量、独立性和“战略性”,以致可以依据它们在相关问题和领域的不同偏好,迫使美国或中国对它们作重要让步。

在上述未来世界格局中,两个“紧密阵营”已经有各自的确定难移的意识形态体系,而非常巨大的“中间区”虽然包含政治、社会制度和意识形态体系五花八门的各式国家,但将逐渐形成其意识形态共通处,或曰其共同的意识形态鲜明特征,那就是世界多极化、霸权斗争非全局性、世界重大问题多样性、“领导作用”随问题领域不同而区分化、其余国家不与超级大国军事结盟或全面结伴(特别是经久的战略结伴)等观念。如法国财政部长布鲁诺·勒梅尔2020年9月13日所言,“欧盟必须界定自己的利益,必须强大和独立——独立于中美两国。这对在 21世纪成功至关紧要”。代表未来世界政治主要潮流的也许将是这个“中间区”,而非任何超级大国。

因此,有一种重大的未来可能,即全球政治和思想观念环境发生转变,变得不那么容忍霸权性权势政治,而是更强劲地倾向民族国家权利和政策独立,平等主义国际舆论会起更大作用,一个高技术时代里任何超级大国都更难以在多数不同的功能领域内一概拥有优势。

在2021年1月20日新一届美国总统执政前,特朗普政府极可能在以下方面加强对华遏制∶就香港、新疆等问题加大对华法律制裁力度;就所谓中国对美间谍、渗透及颠覆活动强化“执法”行动;继续排斥中国高技术企业在美经营,继续向德国等国施压,迫使其与美国一道压制华为公司5G开发以及中国其他高技术发展;在南海继续以高频度和高强度从事否定中国主权声索和海洋权益声索的“航海自由行动”,并会在南海展示大规模先进武力以震慑中国;继续全面抨击中国、中国基本体制和对外政策体系。此外,特朗普政府采取以下措施的可能性在不断上升∶在南海对中国部署军力的某个或某些岛礁实施有限的军事打击;空前严重地损伤甚或公开废弃传统的“一个中国”政策。

面对严峻的局势,中国应当怎么办?必须肯定,对称性反制有时完全必要,就像以勒令美国关闭驻成都总领馆去反制中国驻休斯顿总领馆被勒令关闭那样。然而,同时必须明白∶缺乏对等的反制能力就不要时常从事对称性反制,否则会加剧反制工具接近耗竭的风险,消减应有的战略和政策灵活性和回旋余地,减抑国际舆论和世界舆论的理解和同情,令胃口越来越大的国内大众对政府政策施加更大的压力和制约,并且可能恰合美国超级势力的险恶用心。

中美两国目前各自从完全相反的立场和“道德高地”出发强烈谴责对方,只要求对方做某方面甚或全系列的根本让步,特别是特朗普政府已宣布其目标是颠覆和消除中国在中国的执政地位,这就全无可能甚至仅在一两个重大问题上显著缓解中美对抗或竞斗,更谈不上中美关系的总体稳定和逆转局面恶化的趋势。中美双方应当停止这种状况,由中国采取主动,以避免中美大规模军事冲突为根本共同利益、起码“公约数”和统领性议题,进行讲求实际、足够聚焦和有具体重要提议的对话或谈判,并将一切可能的较小或微小的彼此妥协当做分支性努力,服务于维持这个根本的共同利益。

中国应坚决、足够和较持久地实施战略和军事收缩,特别是在南海、台湾和军备竞争方面,以此作为促使美国新一届政府迟早相应的收缩的基本谈判条件,谋求减抑中美战略前沿碰撞的危险,促成中美之间新的战略稳定,并且争取分化美国政界的对华态度。总的来说,一段时期里坚决不将美英以外的其余发达国家和任何发展中大国推到中国的对立面,对其、斥华行为一般需坚毅地忍耐,以利目前时期里特别重要的战略集中,减少一二线对手,争取较多的中立者和同情者,特别是经足够和及时的彼此妥协和具体安排,切实地维持和发展与欧盟、东盟及韩国的合作互利关系。

与中国的国家方向紧密相关,中国亿万人内心有关于基本形势的两幅彼此抵悟的图景∶“绝对图景”与“相对图景”。“绝对图景”指既为抗击国内新冠肺炎疫情而付出的巨大经济和社会代价,也由于全球新冠疫情导致外部经济、政治环境恶化,或曰外来困难剧增。因此,中国总的来说显著弱于国内新冠肺炎疫情暴发以前,争取急流勇进地恢复经济与在抗疫重大胜利基础上防止疫情卷土重来构成压倒性的最优先项,从而在国务的其余方面必须足够收缩,足够节制,足够节省。然而,“相对图景”即美国及其若干主要盟友的国内抗疫、政治状况和经济处境不如中国,中美之间力量对比的变更趋势似急剧加速。因而,中国的和平崛起据此有了新的历史机遇,在军事、经济、外交和和意识形态各方面空前地大有作为不仅必需,而且可行。这两个不同图景将较久地共同支配中国的政策,使之变得较为复杂。■

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